De forma permanente, la Alcaldía Mayor de Bogotá ha estado informando sobre la ejecución del contrato de la Primera Línea del Metro de Bogotá (PLMB), con el fin de presentar avances en esta obra, que ha estado bajo el escrutinio de la ciudadanía.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que los informes de avance divulgados masivamente, son resúmenes de los distintos hechos que suceden en medio de la construcción de las infraestructuras y de los cuales se da cuenta mediante los informes de interventoría (el mecanismo de control establecido para observar el cumplimiento del contrato.
Informes de interventoría y procesos sancionatorios en el contrato de la PLMBI
La interventoría de la PLMB produce un informe mensual que se debe registrar dentro de la plataforma Secop II, tras su validación por parte de la Empresa Metro de Bogotá (EMB). En la actualidad, se cuenta con un total de 68 documentos (desde octubre de 2020), que pueden ser consultados en los siguientes enlaces:
https://www.metrodebogota.gov.co/linea-1/interventoria (en la sección de informes de interventoría, se encuentran los de los meses más recientes).
Estos informes se desarrollan con los mismos componentes, por lo que, desde el primero, en la sección 2.5 se encuentra la información de los procesos sancionatorios.
Hasta enero de 2025 en estos informes se presentaba la siguiente conclusión: «no se han evidenciado presuntos incumplimientos del concesionario a sus obligaciones contractuales».
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En febrero de dicho año, apareció el primer proceso sancionatorio, por el incumplimiento de no entregar el ajuste al Plan de Ejecución, pero todavía sin sanciones, ni remisión a acciones legales. Esta situación se corrigió y no se emitieron multas, ni otras decisiones contra el consorcio contratista.
Desde entonces, se han ido presentando y desarticulando diversos procesos sancionatorios, que en la actualidad, a corte de mayo de 2026, acumulan 18 casos de presunto incumplimiento, que han sido fechados de este año y sobre los que todavía no hay un concepto de inició o terminación.
En total, con la información del mismo documento de mayo y para el periodo actual (2026), se observa que hay 14 procesos sancionatorios en curso y una relación de 118 informes de incumplimientos acumulados, para los cuales no hay sanciones o penalidades, sino que se han gestionado como en anteriores casos, mediante recomendaciones que deben ser acogidas por el concesionario en los plazos que se establezcan para ellas.
Si bien, en una obra de la dimensión de la PLMB se puede considerar habitual que se presenten recurrentemente diversos incumplimientos, ocasionados por demoras no previstas en la ejecución de actividades por parte de los trabajadores, o porque los materiales no llegan a tiempo, o porque algunos componentes de las infraestructuras deben ser corregidos, como cuando se pierden recubrimientos de las paredes, se debe repasar pintura o hechos por el estilo, hay incumplimientos que son más complejos, y que se pierden entre el volumen de casos más elementales.
En el caso de un proyecto como la PLMB, las alertas y presuntos incumplimientos se han presentado a nivel de instrumentos de planificación del proyecto, que se relacionan con los estudios necesarios para avanzar la obra, y principalmente, en cuanto a retrasos.
Tanto para la PLMB, como en general, dentro de los procesos contractuales con el Estado, la mayoría de los incumplimientos se gestionan internamente, acordando ajustes entre la entidad y el contratista, pues es mejor asumir acciones de corrección y mejoramiento, que suspender los contratos, obstruyendo y demorando más las obras, en especial, porque se trata ante todo de ejercicios de consenso, donde las partes deben aportar a las soluciones.
Sin embargo, para la ciudadanía, es necesario mantener la observación estricta del desarrollo de cada solución, en particular de los hechos más relevantes frente al cumplimiento, como ha sido el caso del metro, en cuanto a los estudios y la planificación de la obra, como con relación a los plazos de cada actividad y tarea, con el fin de evitar que las situaciones se vuelvan más complejas.
Por esto, los anuncios sobre el porcentaje de avance, no debería disimular las situaciones problema que se enfrentan en medio de la construcción y que la ciudadanía debe conocer, por el principio de participación, y por la necesidad de anticipar posibles contingencias, más cuando el avance del viaducto es diferente al que corresponde a cada una de las estaciones.
Desarrollo del proceso contractual del proyecto de la PLMB
Habiendo comenzado la construcción de la PLMB en agosto de 2021, la EMB, reportó que el avance general de la obra está en un 78.69%, con corte al pasado 31 de mayo.
Esto corresponde a la construcción de 15 kilómetros del viaducto, que debe alcanzar un total de 24 kilómetros longitudinales y al avance de otras estructuras como las estaciones y el patio taller.
La PLMB fue licitada en 2019, en el último año de la administración de Enrique Peñalosa, siendo firmado su contrato el 27 de noviembre de dicho año.
El inicio de obras tardó casi dos años más, porque no estaban concluidos los estudios necesarios para avanzar a esta fase, los cuales se incluyeron entre las obligaciones contractuales, algo que en su momento llamó la atención, pues fue una decisión contraria a lo dispuesto en la Ley 1682 de 2013 que establece los lineamientos para los proyectos de infraestructura de transporte en el país.
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De acuerdo con la legislación colombiana, los estudios de factibilidad permiten contar con los insumos necesarios para continuar con los estudios y diseños definitivos, que comúnmente se nombran como estudios de ingeniería de detalle, porque deben brindar detalles estructurales de las obras, por lo que se convierten en la base indispensable para estimar el costo y permitir la construcción de cada proyecto.
Es por esto que los estudios y diseños definitivos son las verdaderas bases para estipular las características y condiciones que deben cumplir cada obra, individualmente considerada, por lo que resulta pertinente contar con ellos previo a la apertura de la licitación y adjudicación de los contratos, y suelen ser elaborados por consultores independientes, que garanticen objetividad, a diferencia de los ejecutores y contratistas de las obras, que pueden definir los estudios según sus capacidades y las condiciones técnicas en que tengan mayor dominio y experiencia.
La razón de que estos estudios deban ser base de la contratación es porque permiten tener los elementos de detalle para definir el pliego tipo con pliegos de condiciones con los que se definen los aspectos de cumplimiento obligatorio para el desarrollo de las obras.
¿En qué consiste el proceso sancionatorio?
Proceso sancionatorio es una forma resumida de nombrar el «proceso «administrativo» sancionatorio contractual», que es un procedimiento en el que se estudia la forma en que un contratista cumple o incumple alguna de las obligaciones contractuales a las que se comprometió cuando fue contratado, para imponer unas penalizaciones, según lo acordado y respetando la ley.
Se puso entre comillas el término «administrativo» para indicar que este procedimiento es realizado por la entidad pública que da el contrato (en este caso, la EMB en representación de la Alcaldía Mayor de Bogotá) por lo que si se requiere dirimir diferencias y generar una sentencia que incluya cargos y condenas, se debe iniciar un proceso diferente que es de carácter judicial.
En cierto sentido, el proceso sancionatorio es una discusión entre el contratista y la entidad contratante, en la que esta, en calidad de «cliente», puede utilizar los criterios que le dan las cláusulas del contrato, para garantizar que se cumpla con los productos por los que está pagando y con los acuerdos pactados para el desarrollo de estos productos.
El proceso sancionatorio puede resultar en la imposición de multas y/o sanciones, así como en la declaratoria de incumplimiento del contrato, la cual permite hacer efectivas las cláusulas penales estipuladas en la contratación.
Pero esto no puede ser arbitrario, sino que debe seguir los lineamientos definidos en el contrato, por lo que la decisión debe expedirse mediante un «acto administrativo motivado», es decir, se deben respetar el debido proceso, la razonabilidad de la multa o sanción según el grado de incumplimiento, los perjuicios causados y si son corregibles, las causas del incumplimiento, la proporcionalidad y las posibilidades de corrección, reparación y mejora.
El acto administrativo motivado se puede generar luego de que se lleve a cabo una audiencia en la que se pueda analizar el caso de incumplimiento, en el cual, el contratista puede presentar descargos y pruebas para defenderse y evitar la multa y/o sanción, así como para acordar términos en que se pueda subsanar lo sucedido.
El concepto de «motivado» se relaciona principalmente, con los informes de la interventoría que hace el control sobre el contrato, pues las inconformidades sobre el cumplimiento deben partir de los hallazgos sobre el desarrollo de las obras.
Antecedentes del proceso sancionatorio de los estudios y del deprimido de la Calle 72 en el caso de la PLMB, cuya sanción no se aplicó
Uno de los procesos sancionatorios más conocidos en el caso de la ejecución de la PLMB correspondió a la multa impuesta porque Metro Línea 1 SAS no entregó completos los estudios definitivos, todos los cuales debían tener concepto de «no objeción» por parte de la interventoría.
Entre mayo y junio de 2023 se llevaron a cabo las declaraciones de incumplimiento y la audiencia de descargos. La multa de $812 millones de pesos fue asumida por una aseguradora, al hacer efectiva la póliza que cubre un porcentaje del valor del contrato, por los conceptos de calidad y cumplimiento (este último fue el que entró en consideración para el pago).
Posterior a ello, el consorcio continúo finalizando los estudios y los entregó para seguir adelante con la etapa constructiva, sin otras consecuencias.
Por otro lado, en junio de 2025 se desarrolló el proceso sancionatorio por la demora en la entrega del deprimido de la 72, que se entregó cuatro meses después de lo pactado (en febrero de ese año).
Nuevamente se impuso una multa, que en este caso fue de $1.281 millones de pesos, pero luego se suspendió la decisión, ya que la interventoría certificó la terminación de la obra, y con ello, se cumplía el objetivo de que el consorcio entregara lo acordado.
En todo caso, estos valores se han considerado poco significativos, si se tiene en cuenta que el valor del contrato es de $13,83 billones de pesos.
El concesionario Metro Línea 1 SAS, compuesto por empresas chinas, es el que debe responder por los procesos sancionatorios y las observaciones realizadas por la interventoría
El concesionario Metro Línea 1 SAS es el consorcio al que se le adjudicó la licitación de la PLMB que incluye su operación al menos por 20 años. La vigilancia del desarrollo de la obra, le corresponde a la interventoría del proyecto, que fue adjudicada a un consorcio multinacional que tiene participación de empresas de Colombia, México, España e Italia.
El concesionario se organizó para participar por la contratación de esta obra y está compuesto por las empresas Chinas Harbour Engineering Company Limited (Chec), que posee el 85% de la participación y Xi´an Rail Transportation Group Company Limited, que es dueña del 15% restante.
Chec fue fundada en 1980, como una organización filial de la empresa China Communications Construction Company Ltd (CCCC), se dedica ante todo, a los proyectos que CCCC desarrolla por fuera de su país de origen, con presencia en más de 80 países alrededor del mundo.
CCCC es una empresa estatal china (64%, el resto propiedad en bolsa de valores)) que tiene origen en 1905, con la Oficina de Ingeniería de Junpu. Esta organización se ha especializado en la producción de infraestructura de transporte y puertos. En la actualidad, su experiencia se concentra en el desarrollo de la Iniciativa Franja y Ruta (IFR) que es una propuesta de construcción de infraestructura promovida por el gobierno de la República Popular China, con apoyo del Banco Asiático de Inversión en Infraestructura, que fue lanzada en 2013, está activa y busca la integración regional del país, mediante corredores férreos y rutas marítimas, con el norte de Asia, el Medio Oriente, noroccidente de África y Europa.
Por su parte, la otra organización es una empresa pública, fundada en 2005, que pertenece al gobierno municipal de Xi´an, ciudad en la que opera el sistema de tránsito ferroviario que cuenta con cuatro líneas de metro. Esta municipalidad es capital de la provincia china de Shaanxi, que es reconocida mundialmente por su patrimonio histórico, que incluye las figuras de tamaño real del ejército del primer emperador chino, los Guerreros de Terracota.
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